SINHAMBRE, una primera mirada desde la perspectiva de Derechos

Esta semana el Gobierno Federal ha puesto en marcha la Cruzada Nacional contra el Hambre. 

Unas primeras reflexiones giran en torno a la forma en que se anuncia. En primer lugar, el mantener el lenguaje militarista del calderonismo, ¿por qué utilizar el término religioso-militar de Cruzada, teniendo otras opciones? En segundo lugar, el presentarlo en el municipio de Las Margaritas, en lo que se ha visto una clara provocación al Ejército Zapatista de Liberación Nacional después de su movilización del 21 de diciembre de 2012 y el comunicado ¿No los conocemos? La pregunta es ¿por qué si de la misma información del gobierno se desprende que 9 de los 10 municipios con mayor urgencia se ubican en Oaxaca, se decidió lanzar este programa en territorio zapatista? Surgen preocupaciones de que sea una re-edición de la estrategia contrainsurgente de Carlos Salinas de Gortari. No es de sorprender que de inmediato el EZLN respondiera a través de su vocero con un contundente "...las limonas las tienen que ofrecer en otro lado...". 

El siguiente nivel de reflexiones se sitúa en la presentación mediática. El análisis de los discursos del Presidente y de la Secertaria  de Desarrollo Social, los ambiciosos objetivos (cero hambre al final del sexenio, disminución de desnutrición infantil, aumentar la producción de alimentos y el ingreso de campesinos y prequeños productores agrícolas, minimizar las pérdidas post-cosechas, y promover la participación comunitaria). Algunas expresiones causan preocupación, al considerar la historia en cómo han sido utilizadas en el pasado reciente por la clase política. Así, la expresión conjuntar esfuerzos de los sectores público, social y privado recuerda que ha sido la justificación para dar mayor margen de decisión a grandes grupos corporativos, y especialemente ha sido utilizada para justificar transferencia de recursos públicos a grupos privados, con una privatización de responsabilidades y obligaciones del Estado. Veremos si la Cruzada se vuelve en realidad una Cruzada de negocios de las compañías agroindustriales, como Monsanto.  Hablando de Monsanto, la expresión incrementar la producción de alimentos ha estado asociada al cabildeo de reformas legales, de política pública y requisitos de permisos para facilitar la entrada de alimentos genéticamente modificados (transgénicos), combatidos por las comunidades campesinas a las que supuestamente se promoverá que participen.

Ahora toca un tercer nivel de reflexión. Es preciso conocer y analizar el instrumento jurídico con que va a operar este programa, más allá de los discursos y promesas retóricas. Se trata de un Decreto del Presidente de la República refrendado por diversas Secretarías de Estado, publicado el 22 de enero de 2013 (ver el texto completo aquí). El Decreto por el que se establece el Sistema Nacional para la Cruzada contra el Hambre (SINHAMBRE). 

Lo primero que llama la atención es que, en realidad, el contenido de este decreto es el de una Ley General que constituye atribuciones concurrentes entre los tres niveles de gobierno ("... conjuntar esfuerzos y recursos de la Federación, los Estados y los Municipios..." artículo primero), aunque lo disfraza diciendo que respecto de Estados y Municipios deberán celebrarse Acuerdos de coordinación; mismos que forman parte integrante del SINHAMBRE. Con esto, hay una duda sobre la constitucionalidad del decreto, por invadir el sistema de división de poderes establecido en la interpretación armónica de los artículos 73 y 89 constitucionales. Hace no más de 10 días advertía yo a uno de los autores de la Ley General de Víctimas que su insistencia en menospreciar los límites competenciales del artículo 73 constitucional ponían en riesgo de servir de precedente para que el Gobierno Federal sobrepase sus límites constitucionales en perjuicio de la sociedad. Se me contestó que el caso de  la Ley General de Víctimas era especial por tratarse de derechos humanos. Bueno, pues la exposición de motivos del Decreto SINHAMBRE empieza por invocar instrumentos de derechos humanos y la obligación del Gobierno de garantizar a la población el derecho a la alimentación.

Lo segundo a notar es que su órgano de decisión es exclusivamente gubernamental de orden federal: una Comisión Intersecretarial (artículo sexto) que es la que tiene facultades para proponer las acciones a realizar, incluyendo el diseño de programas, su focalización y su cobertura (artículo séptimo). Es evidentemente un paso de retroceso en términos de participación ciudadana y ciudadanización de instituciones; tendencia impulsada por todos los partidos políticos (véase por ejemplo los atentados contra la ciudadanización del IFE, del IFAI, bajo gobiernos priístas y panistas; o la tentación de debilitar al Consejo de Evaluación del Distrito Federal en la actual administración perredista del DF).  

Es cierto que se crea un Consejo Nacional de la Cruzada (artículo sexto), con representación de los sectores social, privado y académico, así como de instituciones internacionales (artículo décimo). Pero este Consejo no tiene facultades decisorias, sino de "diálogo social" para generar acuerdo tendientes a "fortalecer, complementar o en su caso mejorar las líneas de acción". Ya conocemos este tipo de "diálogo social". Es el diálogo de la Comisión Nacional de Salarios Mínimos, o el de la Comisión Intersecretarial en materia de DESC de los gobiernos de Zedillo y Fox. Y antes de ellos, es el "diálogo social" del Programa Solidaridad de Carlos Salinas. Históricamente, ha sido no más que una simulación en que incluso llegando a acuerdos, estos no tienen carácter ejecutivo sino meramente consultivo. Por lo que la única voz realmente decisioria es la del propio Poder Ejecutivo Federal.

Más aún, el Decreto no fija los requisitos y procedimientos para designar el número y la elección de representantes sociales, ni de representantes del sector privado. Quedan a facultad discresional de la Secretaría de Desarrollo Social. 

Aunque el Decreto invoca en su exposición de motivos el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), difiícilmente el contenido de sus disposiciones refleja una perspectiva de derechos humanos, mucho menos los estándares en materia del derecho a la alimentación que ha fijado el Comité DESC. Por el contrario, hay un riesgo significativo de que se trasfieran responsabilidades y recursos públicos a empresas privadas, en una violación a los principios de responsabilidad estatal y aplicación hasta el máximo de recursos disponibles por parte del Estado. 

¿Se imaginan poner el derecho a la alimentación en manos de MONSANTO, BIMBO y otros empresarios de comida chatarra?

Ley de Víctimas y DESCA

El Diario Oficial de la Federación ha publicado en su edición del 9 de enero de 2013 la Ley General de Víctimas aprobada por el Congreso de la Unión, después de los obstáculos interpuestos por el entonces presidente Felipe Calderón y un sector del panismo. La nueva administración de Enrique Peña Nieto retiró la Controversia Constitucional interpuesta por el calderonismo, con lo que se levantó la suspensión que impedía su publicación. [El texto publicado se encuentra en este enlace].

Es llamativo que el Decreto es publicado a nombre y responsabilidad del entonces presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores y no del Presidente de la República. No obstante, el presidente Peña Nieto encabezó ese mismo día un acto de "firma" de la Ley General de Víctimas. Acto protocolario que no tiene significación jurídica, al estar ya publicada la Ley a solicitud de la anterior legislatura. Esto puede tener dos lecturas, que no se excluyen mutuamente: a) que es un acto de simulación, por medio de la cual Peña Nieto pretende apropiarse del mérito de la Ley; y b) que es un acto por medio del cual el Presidente manda un mensaje político de respaldo a la ley en el contexto de la polémica que levantó la oposición del presidente anterior.

La Ley General de Víctimas merece un estudio detallado y profundo. Varias de sus disposiciones presentan serias dudas de constitucionalidad, lo que abre una vulnerabilidad de que sea vuelta a impugnar ante la Corte -esta vez por Estados o Municipios- a su primer acto de aplicación. Más allá del problema de constitucionalidad, hay un riesgo grande de inoperancia, tanto por su excesivo burocratismo en el diseño como por falta de recursos presupuestales para su implementación. Surgen dudas de posibles conflictos con otras disposiciones (por ejemplo, las referidas a PROVICTA, o al nuevo Mecanismo de Protección para personas defensoras de derechos humanos y periodistas). El mismo presidente Peña Nieto ha declararado -en el propio acto de firma- que la Ley es "perfectible" y se debe trabajar para mejorarla.  No cabe duda de que en los próximos días y meses se multiplicarán los debates, análisis, diagnósticos e incluso denuncias; en la medida en que vaya poniéndose a prueba la buena intención de los apoyadores de esta Ley contrastada contra la realidad del país. 

Dentro de los múltiples aspectos del debate sobre la ley, resalto uno que hasta el momento ha quedado inadvertido: la relación con los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales (DESCA) y con las víctimas de su violación.  Señalo dos puntos: a) la posibilidad de utilizar esta ley para las personas,  pueblos y comunidades afectadas en sus DESCA, especialmente por proyectos de desarrollo como los incluídos en el Pacto por México que impulsa el presidente Peña Nieto junto con los partidos políticos mexicanos; y b) los riesgos derivados de la redacción de la ley en regresar a una interpretación en que los DESCA no son Derechos Humanos "verdaderos". 

a) Víctimas de violación a Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales

La ley establece dos categorías de víctimas reconocidas y protegidas: las víctimas del delito y las víctimas de violaciones a derechos humanos. De modo que no se limita a una ley de víctimas del delito, como pretendía originalmente Felipe Calderón. Este ha sido uno de los grandes avances, fruto de la persistencia de las organizaciones de derechos humanos involucradas en su diseño y respaldo. El artículo 4 refiere que es víctima directa cualquier persona que haya sido puesta en peligro o lesión de sus bienes jurídicos o derechos como consecuencia de un delito o de una violación de derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los Tratados internacionales de que México sea parte.  A su vez, los familiares o personas a cargo con una relación directa con la víctima, así como quienes sufran daño o peligro por auxiliar a una víctima son víctimas indirectas.

Con estas definiciones queda claro que es víctima directa toda persona, pueblo o comunidad que haya sido lesionada o puesta en peligro por una violación de DESCA; y víctimas indirectas sus familiares y personas u organizaciones defensoras. Pues al referirlos a los derechos humanos reconocidos en los Tratados internacionales, sin duda incluye a los DESCA.

Vienen a la mente entonces los trabajadores mineros fallecidos en Pasta de Conchos, sus familiares y la Organización Familia Pasta de Conchos; las comunidades organizadas en el Consejo de Ejidos y Comunidades Opositores a la Presa La Parota; cada trabajador y trabajadora despojados de su trabajo por la ilegal terminación colectiva de relaciones laborales en Luz y Fuerza del Centro, así como su organización el Sindicato Mexicano de Electricistas; las personas desalojadas por créditos bancarios usureros (la usura es una violación al derecho humano de propiedad privada reconocido en el artículo 21 de la Convención Americana sobre Dreechos Humanos; y la inmensa mayoría de desalojos judiciales no cumplen el estándar internacional en materia del derecho humano a la vivienda); las comunidades afectadas por proyectos mineros y empresariales que no respetan la normatividad de protección ambiental; y así con cada uno de los DESCA.  Esta ley les está reconociendo el derecho a la verdad, a la reparación integral, a la protección, a la justicia (la lista completa de derechos de las víctimas se encuentra en el artículo 7). 

Será importante entonces que las organizaciones de desarrollo y las organizaciones de derechos humanos profundicemos el estudio de esta ley, así como que fortalezcamos nuestra documentación de casos, para probar si este instrumento nuevo puede convertirse en una herramienta eficaz en nuestras estrategias de promoción y defensa de las personas, pueblos y comunidades que acompañamos. 

b) Lo riesgos derivados del artículo 62 de la Ley

El artículo 62 de la ley dice:

Son derechos para el desarrollo social, la educación, la salud, la alimentación, la vivienda, el disfrute de un medio ambiente sano, el trabajo y la seguridad social y los relativos a la no discriminación en los términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de los Tratados Internacionales de derechos humanos (énfasis mío)

Este artículo está vinculado al anterior artículo 61, que obliga a que la Política de Desarrollo Social en los tres niveles de gobierno garantice que toda víctima reciba los beneficios del desarrollo social. Ambos artículos forman parte del Capítulo III (Medidas económicas y de Desarrollo) del Título Cuarto ( Medidas de asistencia y atención tendentes a restablecer a la víctima en el ejercicio pleno de sus derechos, y a promover la superación de su condición).

Parece clara la intención de las personas involucradas en el diseño y apoyo a esta Ley: no basta con medidas asistencialistas o incluso con indeminizaciones económicas; es necesario que las víctimas sean contempladas en el diseño e implementación de la Política de Desarrollo Social. Es correcta esta intención. Pensemos en las víctimas de la minería del carbón en Coahuila - no sólo el caso Pasta de Conchos, sino los más de 100 mineros muertos después del siniestro en Pasta de Conchos, especialmente en pocitos (minería artesanal sin el mínimo de medidas de seguridad). Es inviable atender a la situación de verdadera emergencia humanitaria que sufre la zona carbonífera pensando únicamente en indemnizaciones por riesgo de trabajo y pensiones dignas por incapacidad, viudez o por orfandad (y ni siquiera éso se ha conseguido que se cumpla); es indispensable una intervención de política pública de desarrollo para ofrecer alternativas a la minería insegura; incluyendo la diversificación de actividades productivas. 

Si sólo se hubiera establecido el artículo 61, no habría nada que temer. Pero al dar un listado de DESCA (educación, la salud, la alimentación, la vivienda, el disfrute de un medio ambiente sano, el trabajo y la seguridad social) y denominarlos como "derechos para el desarrollo social" dentro de un título de "medidas de asistencia" se facilita una ambigüedad. En efecto, no hace más de 10 años que todavía se sostenía como opinión mayoritaria que los DESCA no eran realmente derechos humanos en sentido propio, mucho menos derechos justiciables, sino meras prestaciones asistenciales, aspiraciones programáticas o bien objetivos de política social.  

Si, soy consciente que esta interpretación es contraria a la definción al principio de la ley. Sin embargo, enlistar derechos humanos (DESCA)  como derechos para el desarrollo social y medidas de asistencia, favorecerá a quienes se aferran a tal comprensión como pretexto para considerar que las violaciones de derechos humanos a que se refiere la ley son las "tradicionales" violaciones de derechos civiles y políticos, sin que tengan que ocuparse de los DESCA, dejando que de "éso" se ocupe (de manera atomizada, descordinada y errática como ha sido y continúa siendo) la política de desarrollo social. El tiempo mostrará si este temor es fundado o infundado, cuando se empiecen a presentar solicitudes de incorporación al sistema creado por la ley: Veremos si predominan las violaciones "tradicionales", y sobre todo, veremos si se admiten o desechan los casos de violaciones a DESCA, 

Es muy temprano para evaluar la ley, por supuesto. Habrá que esperar a probarla en la realidad, en la cotidianidad de nuestra actividad de promoción y defensa. Pero sobre todo, habrá que tener mucha lucidez para intentar aprovechar sus posibles oportunidades, y contrerrestar sus riesgos detectados. Como siempre en materia de aprobación legislativa, el diablo está en los detalles de la implementación.